Bør §27-samarbeid omdannes til IKS eller oppgavefellesskap?

Illustrasjonsbilde av hender som noterer.

Illustrasjonsfoto: iStock

Skrevet av:

Publisert:

6. mai 2020

Samfunnsbedriftene anbefaler at omfattende samarbeid om kommunale oppgaver bør organiseres som et eget rettssubjekt. Jo større og mer omfattende samarbeidet er, desto mer taler også for å velge en godt rettslig regulert modell.

Det er i dag mange interkommunale samarbeid som er organisert etter § 27 i den gamle kommuneloven fra 1992. Med den nye kommuneloven må disse samarbeidene omdanne seg innen høsten 2023.

Samfunnsbedriftene får stadig flere henvendelser fra § 27-selskaper som sammen med sine eiere skal utrede og ta stilling til hvilken modell som skal velges for det videre samarbeidet.

KO eller IKS

I mange tilfeller der kommunene samarbeider om å løse felles oppgaver i et § 27-samarbeid, står valget i praksis mellom kommunalt oppgavefelleskap (KO) etter kommuneloven kapittel 19 og interkommunalt selskap etter IKS-loven.

For de § 27-samarbeidene som i dag går under betegnelsen regionråd og primært er politiske samarbeidsorganer, vil det naturlige være omdanning til interkommunalt politisk råd etter kommuneloven kapittel 18.

Momenter for ny modell

Vi har tidligere pekt på noen likheter, ulikheter og særtrekk ved hhv. IKS-modellen og kommunalt oppgavefellesskap. En slik oppstilling kan hjelpe et stykke på vei i vurderingen av hvilken modell som er mest hensiktsmessig. Samtidig er det trolig også mange andre momenter som spiller inn.

Overordnet bør valget av modell for interkommunalt samarbeid vurderes opp mot to sentrale forhold:

Omfanget og innholdet i oppgavene det skal samarbeides om
Hvilken grad av faktisk, juridisk og økonomisk selvstendighet samarbeidet skal ha

Både kommunalt oppgavefellesskap og IKS er aktuelle alternativer som bør vurderes nærmere.

Det bør på denne bakgrunn settes opp en oversikt over blant annet (ikke uttømmende):

hvilke og hvor mange oppgaver skal ligge til samarbeidet
bruk av personalressurser
behovet for egne ansatte
krav til fagkompetanse og kompetansemiljø
behovet for egne lokaler og utstyr
rettsgrunnlaget for oppgavene det samarbeides om (er oppgavene lovpålagte, reguleres de av forurensingsloven, brann- og beredskapslovgivningen, parkeringsreglene, kommuneloven eller annet lovverk?)
økonomiske rammebetingelser, økonomiske behov og ønsket økonomisk handlingsrom for oppgaveløsningen
om samarbeidet skal være eget rettssubjekt eller ikke (se mer om dette nedenfor)
om samarbeidet skal ha myndighet til å treffe enkeltvedtak/forvaltningsvedtak
om samarbeidet skal ha myndighet til å inngå bindende avtaler med andre, osv.

Den samlede oversikten over alt dette (og mer) vil kunne legge grunnlaget for en nærmere vurdering av hvilken organisering og modell som kan være hensiktsmessig.

Den politiske dimensjonen kan også være viktig for mange kommuner, f.eks. at samarbeidet dreier seg om oppgaver der man generelt ønsker en aktiv politisk eierstyring. Dette er imidlertid mulig å få til under begge de alternative samarbeidsformene.

Mål: Helhetlig og saklig basert vurdering

Er det snakk om mange oppgaver og hele saksfelt, behov for fulltidsansatte og en egen selvstendig økonomi, samt at det ikke er oppgaver med utstrakt grad av myndighetsutøvelse, bør samarbeidet etter vår vurdering organiseres i et eget rettssubjekt.

Det betyr at de ansatte har sine arbeidsforhold i virksomheten (og ikke i en eierkommune) og at virksomheten har «partsevne» og kan inngå forpliktende avtaler på selvstendig grunnlag med andre/tredjeparter.

Vi vil også peke på følgende:

Kommunalt oppgavefellesskap

Kommunalt oppgavefellesskap kan organiseres både som eget rettssubjekt, og som del av en kommune. I sistnevnte tilfelle vil kommunen ha arbeidsgiveransvaret for de ansatte, og være bundet av de avtalene oppgavefellesskapet inngår.

I følge lovforarbeidene til kommuneloven er oppgavefellesskap en minimumsløsning for samarbeid. Det er betegnet som «en enkel samarbeidsmodell for produksjonssamarbeid om mindre omfattende oppgaver». Kun de mest sentrale forholdene av betydning for samarbeidet er regulert. En slik enkel samarbeidsmodell vil ifølge lovforarbeidene «særlig være viktig for å kunne tilby mindre kommuner en enkel, fleksibel og billig organisasjonsmodell for interkommunalt samarbeid».

Siden den rettslige reguleringen er så vidt begrenset når det gjelder KO, kan det imidlertid lett oppstå spørsmål om ansvar, rettigheter og forpliktelser for eierkommunene som det er krevende å bli enige om. Kommunalt oppgavefellesskap er på denne bakgrunn beregnet for mindre omfattende samarbeid. Modellen bør derfor etter vår vurdering ikke brukes dersom samarbeidet er mer omfattende (jf. momenter over). Modellen kan heller ikke brukes dersom kommunene ønsker at samarbeidet skal ha myndighet til å treffe enkeltvedtak på et saksområde.

Se hva lovutvalget og departementet skriver om kommunalt oppgavefellesskap i kapittel 19 her.

Interkommunalt selskap

IKS-modellen er alltid et eget rettssubjekt, og gir en tydeligere og mer detaljert rettslig regulering av samarbeidet. Det er en kjent selskapsform med egen lov som i stor grad definerer og regulerer forholdet mellom deltakerne.

Dersom samarbeidet skal ha ansvaret for å løse mange oppgaver på et bredt saksfelt, evt. også ha myndighet til å treffe enkeltvedtak, er IKS-modellen mer velegnet enn oppgavefellesskap. IKS er generelt egnet for interkommunalt samarbeid om oppgaver av et visst omfang og der det er snakk om tjenesteproduksjon.

IKS-loven selv setter ingen begrensninger på hvilke oppgaver kommunene kan legge til selskapet, men særlovgivningen kan fastsette noen skranker for hva som kan organiseres utenfor kommunen.

For samarbeid om oppgaver av mindre omfang på et begrenset saksområde, bruk av begrensede personalressurser og med liten økonomi, kan IKS-modellen bli omfattende og tungvint å bruke. Da kan et kommunalt oppgavefellesskap være mer egnet.

Kort oppsummert

Samfunnsbedriftene anbefaler generelt at større og mer omfattende samarbeid om å løse felles kommunale oppgaver bør organiseres som et eget rettssubjekt.
Jo større og mer omfattende samarbeidet er, desto mer taler også for å velge en godt rettslig regulert modell.